<<< назад | зміст | вперед >>>

В’їзний туризм

Розділ ІІ. Міжнародне та державне регулювання в’їзного туризму

§2.3. Система органів управління розвитком в’їзного туризму в Україні

Державне регулювання в'їзного туризму - сукупність форм і методів цілеспрямованого впливу органів державної влади на розвиток туристичної галузі і створення умов для ефективної співпраці органів державної влади, місцевого самоврядування та приватного сектора щодо розвитку туризму через різні механізми: адміністративні, організаційні, економічні, правові, екологічні тощо.

Регулювання розвитку туристичної індустрії на державному рівні необхідне з метою:

- збільшення валового національного доходу від рекреаційно-туристичної діяльності;
- захисту споживача туристичних послуг;
- організації рекреаційно-туристичної діяльності у цивілізованих рамках;
- збереження й охорони рекреаційно-туристичних ресурсів.

Основними цілями державного регулювання в галузі в'їзного туризму є:

- забезпечення закріплених Конституцією України прав громадян на відпочинок, свободу пересування, відновлення і зміцнення здоров'я, на безпечне для життя і здоров'я довкілля, задоволення духовних потреб та інших прав;
- безпека туризму, захист прав та законних інтересів туристів, інших суб'єктів туристичної діяльності та їх об'єднань, прав та законних інтересів власників або користувачів земельних ділянок, будівель та споруд;
- збереження цілісності туристичних ресурсів України, їх раціональне використання, охорона культурної спадщини та довкілля, врахування державних і громадських інтересів при плануванні та забудові територій;
- створення сприятливих умов для розвитку індустрії туризму, підтримка пріоритетних напрямів туристичної діяльності [4].

Регулювання в'їзного туризму в Україні здійснюється системою органів, що представляють майже всі гілки та рівні влади (рис. 2.1), причому, до цих процесів мають відношення не лише структури, що спеціалізуються на туризмі, але й інші, що обумовлено його специфікою.

Рис. 2.1. Структура державного управління розвитком в’їзного туризму

Відповідно до законодавства, регулювання в галузі туризму, у тому числі, в'їзного, здійснюється Президентом України, Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади в галузі туризму, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування, а також іншими органами в межах їх компетенції.

Президент України як гарант дотримання прав і свобод людини і громадянина на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України [5]. До виключних повноважень Верховної Ради України в галузі туризму належать визначення основних напрямів державної політики в сфері туризму, визначення правових засад регулювання відносин у галузі, їх удосконалення та адаптація до загальновизнаних норм міжнародного права, визначення в законі про Державний бюджет України обсягу фінансового забезпечення туристичної галузі. Над розробкою та удосконаленням законодавчої бази туризму, у тому числі і в'їзного, працюють відповідні комітети Верховної Ради та підкомітети у їх складі. До компетенції Кабінету Міністрів щодо регулювання туризму, у тому числі, в'їзного, відноситься загальне управління та реалізація державної політики в галузі туризму; розробка та затвердження програм його розвитку в Україні і їх фінансування відповідно до бюджетного законодавства. Окрім того, Кабінет Міністрів приймає нормативно-правові акти, що регулюють відносини в галузі туристичної діяльності; забезпечує раціональне використання туристичних ресурсів і вжиття заходів для їх збереження; визначає порядок організації рятувальних команд і порядок вжиття рятувальних заходів на випадок нещасних випадків; створює державну систему наукового забезпечення в галузі туристичної діяльності; здійснює міжнародне співробітництво в галузі туризму; вирішує інші питання, віднесені Конституцією та законами України до його повноважень [6].

З метою забезпечення комплексного підходу до вирішення питань управління розвитком туризму в Україні постановою Кабінету Міністрів від 12.08.2004р. була створена Рада з питань туризму, реорганізована з Національної ради по туризму [7].

Рада з питань туризму (далі - Рада) є координаційним органом з питань реалізації державної політики в галузі туризму та утворюється при Кабінеті Міністрів України.

Головою Ради є Віце-прем'єр-міністр України.

До складу Ради входять Голова Державної служби туризму та курортів (заступник голови Ради), заступник Міністра освіти і науки (заступник голови Ради), заступники Міністра аграрної політики, Міністра внутрішніх справ, Міністра економіки та з питань європейської інтеграції, Міністра закордонних справ, Міністра культури і мистецтв, Міністра охорони здоров'я, Міністра транспорту та зв'язку, Міністра фінансів, Міністра у справах сім'ї, дітей та молоді, Міністра з питань надзвичайних ситуацій, Міністра юстиції, Голови Держмитслужби, Голови Держкомнацміграції, Голови Адміністрації Держприкордонслужби, Голови Державної податкової адміністрації, Голови Держспоживстандарту, Голови Держпідприємництва, завідуючий Відділом виставкової діяльності та туризму Секретаріату Кабінету Міністрів України (секретар Ради), представники об'єднань суб'єктів туристичної діяльності та громадських організацій туристичного спрямування та інші особи за призначенням голови Ради.

У своїй діяльності Рада керується Конституцією і законами України, актами Президента України та Кабінету Міністрів України, міжнародними договорами.

Основними завданнями Ради є:

- координація діяльності центральних та місцевих органів виконавчої влади, пов'язаної з реалізацією державної політики в галузі туризму як одного з пріоритетних напрямів розвитку національної культури та економіки;
- розгляд пропозицій щодо визначення перспективи і напрямів розвитку внутрішнього та міжнародного туризму;
- розроблення заходів, спрямованих на захист інтересів держави в галузі туризму;
- підготовка пропозицій щодо вдосконалення нормативно-правової бази, що регулює діяльність в галузі туризму;
- визначення перспективи створення розвинутої інфраструктури туризму, будівництва нових, реконструкції та модернізації діючих підприємств у галузі туризму;
- здійснення заходів щодо приведення у відповідність з міжнародними стандартами рівня обслуговування туристів у готелях, мотелях, кемпінгах, на туристичних підприємствах, в організаціях, на автомобільному транспорті, а також на міжнародних автомобільних дорогах України;
- попереднє визначення джерел фінансування програм розвитку туризму, підготовка пропозицій щодо залучення національних та іноземних інвестицій в розвиток туристичної галузі;
- підготовка пропозицій щодо створення сприятливого для розвитку туризму податкового, валютного, митного, прикордонного та візового режиму;
- вживання заходів щодо забезпечення безпеки туристів, захисту їх прав, інтересів та майна;
- подання пропозицій щодо розроблення та запровадження системи інформаційної, рекламної та видавничої діяльності з питань туризму, підготовки і відкриття нових туристичних маршрутів;
- підготовка пропозицій щодо формування загальнодержавних цільових програм;
- забезпечення виконання національних і регіональних програм з питань туризму, розробка пропозицій щодо розвитку туризму в регіонах;
- подання пропозицій щодо кадрового забезпечення галузі та створення з цією метою мережі навчальних закладів різного рівня акредитації з метою підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації кадрів для туристичних підприємств і організацій;
- вживання заходів до налагодження співробітництва в галузі туризму з іноземними державами та міжнародними організаціями.

Рада має право:

- одержувати від центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, туристичних підприємств і організацій незалежно від форми власності інформацію, документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на неї завдань;
- утворювати тимчасові робочі групи з числа своїх членів і представників інших зацікавлених підприємств, установ та організацій, а також групи експертів, консультантів, учених і фахівців;
- заслуховувати інформацію керівників центральних та місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування з питань, що належать до її компетенції;
- залучати в установленому порядку керівників центральних та місцевих органів виконавчої влади, суб'єктів підприємницької діяльності, громадських організацій в галузі туризму, які не входять до складу Ради, до участі в її засіданнях [7].

Для реалізації державної політики в галузі туристичної індустрії і регулювання туристичної діяльності був створений центральний орган виконавчої влади в галузі туризму, який діє у складі Міністерства культури і туризму України і йому підпорядковується - Державна служба туризму і курортів. Служба є правонаступницею Державної туристичної адміністрації України. У її веденні усі питання, що стосуються розвитку туризму, у тому числі, і в'їзного, вирішення яких покладається на Міністерство. В структуру Державної служби туризму і курортів окрім відділів, що забезпечують її внутрішню організацію, входять Управління з правової та ліцензійної політики, туристичної політики та з питань підготовки до проведення чемпіонату EURO-2012 з футболу (оскільки це - питання надзвичайної ваги для подальшого розвитку туризму в Україні, формування її туристичного іміджу), а також Управління фінансово-економічною та інвестиційною діяльністю (рис.2.2).

Рис. 2.2. Структура Державної служби туризму і курортів України

Центральний орган виконавчої влади в галузі туризму України узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до її компетенції, розробляє пропозиції щодо вдосконалення цього законодавства та в установленому порядку вносить їх на розгляд Президентові України і Кабінету Міністрів України. У межах своїх повноважень організовує виконання актів законодавства та здійснює систематичний контроль за їх реалізацією.

Основними завданнями центрального органу виконавчої влади в галузі в'їзного туризму України є:

- організація та забезпечення реалізації державної політики в галузі в'їзного туризму, виконання законодавства в галузі в'їзного туризму;
- підготовка проектів нормативно-правових актів у галузі в'їзного туризму, розробка і затвердження нормативно-правових актів, узагальнення зарубіжної та вітчизняної практики застосування законодавства в галузі в'їзного туризму, курортно-рекреаційної сфери, внесення пропозицій щодо його удосконалення;
- забезпечення реалізації програм розвитку в'їзного туризму в Україні;
- визначення перспектив і напрямів розвитку в'їзного туризму, розбудови матеріально-технічної бази туристичної галузі;
- розробка, укладання і виконання міжнародних договорів в галузі туристичної діяльності, представництво країни у міжнародних туристських організаціях і на міжнародних заходах щодо туризму;
- вживання заходів щодо розширення міжнародного співробітництва, утвердження України на світовому туристичному ринку;
- розробка пропозицій щодо збільшення надходжень до бюджету, забезпечення зростання потенціалу туристичних підприємств та обсягів реалізації вітчизняного туристичного продукту на зовнішньому ринку, змін умов оподаткування та валютного регулювання;
- вживання заходів щодо удосконалення зовнішньоекономічної діяльності туристичних підприємств, забезпечення захисту їх інтересів на внутрішньому та зовнішньому ринках, участь у межах своєї компетенції в реалізації міжнародних програм розвитку туристично-рекреаційної сфери;
- внесення в установленому порядку пропозицій щодо спрощення порядку оформлення візових документів для туристів, митних, прикордонних та інших видів контролю;
- вживання в межах своїх повноважень заходів із забезпечення прав іноземних туристів в Україні та громадян України, які здійснюють туристичні подорожі за кордон;
- здійснення інформаційної, рекламної та видавничої діяльності з питань туризму, участь в організації та проведенні вітчизняних і міжнародних туристичних виставок, виставок-ярмарків, методичних і науково-практичних семінарів, конференцій, інших подібних заходів;
- участь в організації роботи з відкриття туристичних представництв за кордоном, вивчення та аналіз досвіду іноземних держав щодо розвитку туристичної індустрії;
- участь у вирішенні питань облаштування мережі міжнародних транспортних коридорів об'єктами туристичної інфраструктури, залучення інвестицій для розвитку туристичної індустрії;
- координація діяльності органів виконавчої влади, суб'єктів підприємницької діяльності, їх об'єднань, що здійснюють діяльність у галузі в'їзного туризму;
- організація та розвиток системи наукового, інформаційно-рекламного забезпечення туристично-рекреаційної сфери;
- комплексний аналіз і прогнозування розвитку туризму в Україні, замовлення наукових, маркетингових та інших аналітичних досліджень, пов'язаних з розвитком туризму;
- виконання інших функцій, необхідних для виконання покладених на неї завдань [6].

Центральний орган виконавчої влади в галузі туризму України щодо розвитку в'їзного туризму має право:

- представляти Кабінет Міністрів України за його дорученням у міжнародних організаціях та під час укладання міжнародних договорів України;
- залучати в установленому порядку спеціалістів центральних та місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ і організацій для розгляду питань, що належать до її компетенції;
- утворювати в разі потреби за погодженням з іншими заінтересованими центральними та місцевими органами виконавчої влади комісії, експертні та консультативні ради, робочі групи;
- одержувати в установленому законодавством порядку від центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування інформацію, документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на нього завдань [6].

Центральний орган виконавчої влади в галузі в'їзного туризму здійснює виконання покладених на нього завдань безпосередньо, а також через підприємства, об'єднання й організації з туризму, що перебувають у сфері управління цього органу. Реалізація широкого кола завдань Державної служби туризму і курортів щодо розвитку в'їзного туризму спирається на взаємодію з місцевими органами влади і проводиться через систему Генеральних агентств Центрального органу виконавчої влади в галузі туризму України, які створені у 23 обласних центрах України.

Крім того, державне управління розвитком в'їзного туризму здійснюють інші центральні органи виконавчої влади (Міністерство будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України, Міністерство економіки, Міністерство закордонних справ, Міністерство транспорту та зв'язку України, Державна митна служба та Державна прикордонна служба тощо). Ці органи в межах своїх повноважень:

- забезпечують реалізацію державної політики в галузі в'їзного туризму;
- здійснюють підготовку пропозицій щодо реалізації державної політики в галузі туризму;
- беруть участь у створенні організаційно-правових та економічних механізмів реалізації державної політики в галузі туризму.

Обласні і районні ради відповідно до їх повноважень затверджують регіональні програми розвитку туризму, у тому числі, і в'їзного, що фінансуються, відповідно, з обласних і районних бюджетів, контролюють фінансування регіональних програм розвитку туризму за кошти обласних і районних бюджетів.

Сільські, селищні, міські ради відповідно до їх повноважень затверджують місцеві програми розвитку туризму, у тому числі, в'їзного; визначають кошти місцевих бюджетів для фінансового забезпечення місцевих програм розвитку туризму; доручають своїм виконавчим органам фінансування місцевих програм розвитку туризму за рахунок коштів місцевого бюджету; вживають заходів для стимулювання суб'єктів господарювання, які здійснюють діяльність з надання туристичних послуг.

Органами управління у сфері в'їзного туризму є також районні, обласні державні адміністрації, виконавчі органи місцевих рад. Відповідно до ст. 26 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", ст. 44 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" районні, обласні держадміністрації забезпечують розвиток туризму у відповідних районах та областях [8, 9] . Стаття 11 Закону України "Про туризм" застерігає за місцевими державними адміністраціями такі повноваження [10] :

- здійснення виконавчих та організаційно-розпорядчих функцій щодо організації і розвитку курортно-рекреаційної сфери і туризму;
- розробку проектів регіональних програм розвитку туризму та подання їх для затвердження, відповідно, обласним і районним радам;
- вжиття заходів щодо виконання регіональних програм розвитку туризму;
- сприяння туристичній діяльності у своєму регіоні і створенню сучасної туристичної інфраструктури;
- розроблення і впровадження заходів для захисту місцевих туристичних ресурсів;
- видачу дозволів на право здійснення туристичного супроводу;
- аналіз ринку туристичних послуг у межах адміністративно-територіальних одиниць, подання Міністерству культури та туризму України необхідних відомостей про розвиток туризму в адміністративно-територіальних одиницях;
- здійснення соціальної реклами туристичних ресурсів, утворення відповідних інформаційних центрів;
- участь у підготовці, перепідготовці і підвищенні кваліфікації кадрів у галузі туристичної діяльності, що фінансуються за рахунок коштів місцевого бюджету;
- надання суб'єктам туристичної діяльності методичної і консультативної допомоги щодо організації їх діяльності;
- залучення підприємств, установ і організацій, розташованих на підпорядкованій їм території, до розв'язання проблем розвитку туризму в регіонах;
- внесення у встановленому порядку до Міністерства культури і туризму України пропозицій про анулювання ліцензій, виданих туроператорам та турагентам.

Виконавчі органи місцевих рад в межах їх повноважень:

- розробляють проекти місцевих програм розвитку туризму і подають їх для затвердження відповідним місцевим радам;
- вживають заходів щодо виконання місцевих програм розвитку туризму;
- залучають на договірних засадах підприємства, установи і організації, розташовані на відповідній території, до розв'язання проблем розвитку місцевого туризму та підтримки туристичних ресурсів;
- організовують проведення інвентаризації туристичних ресурсів місцевого значення;
- сприяють охороні і збереженню туристичних ресурсів;
- залучають місцеве населення до туристичної діяльності, створюючи нові робочі місця;
- сприяють розвитку на відповідній території різних видів туризму [6].

Крім того, на регіональному рівні створено декілька великих акціонерних товариств та організацій з різним відомчим підпорядкуванням і формами власності, наприклад, Західноукраїнська туристична асоціація (ЗУТА), засновниками і членами якої є генеральні агентства туризму в Закарпатській, Волинській, Рівненській, Львівській, Івано-Франківській, Тернопільській, Чернівецькій та Хмельницькій областях. Асоціація створена з метою об'єднання зусиль і ресурсів та координації дій з питань вироблення стратегії розвитку туризму в західному регіоні України.

Однією із найважливіших проблем розвитку туристичної галузі України є відсутність суттєвої державної підтримки місцевих ініціатив щодо розвитку туризму. Проте зарубіжний досвід свідчить, що максимального ефекту в цій справі можна досягти лише за умов співпраці органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, громадських і професійних організацій та підприємницьких структур.

Проблематика державного регулювання в'їзного туризму полягає у визначенні основних тенденцій його розвитку та впровадженні відповідних кроків інтеграції України в міжнародний ринок туристичних послуг з урахуванням її реальних можливостей. Актуальними залишаються питання створення нормативно-правової бази державного регулювання в галузі в'їзного туризму, податкової політики, приватизації й акціонування, створення інвестиційних умов, що стимулюють приплив коштів в об'єкти туріндустрії на території України. Насамперед, це стосується готельних і курортно-лікувальних підприємств країни, які можна ефективно розвивати, створюючи нові робочі місця, популяризуючи культурні цінності, багатство флори і фауни, рекреаційний потенціал нашої країни.

Серед інших гострих проблем регулювання в'їзного туризму в Україні необхідно виділити недостатній рівень кадрового забезпечення управління туристичною галуззю за кількісними та якісними параметрами, а також підпорядкованість закладів розміщення, санаторно-курортних та рекреаційних закладів різним відомствам, що ускладнює стандартизацію туристичних послуг, підвищення їх якості та впровадження ефективних механізмів державного регулювання розвитку туристичної галузі.

Зазначимо, що способи та методи впливу, які використовуються сьогодні для регулювання туристичної галузі, далеко не завжди виявляються адекватними сучасним умовам та тенденціям. Тому для зміни ситуації на краще необхідним є вдосконалення механізмів регулювання господарської діяльності з урахуванням досвіду країн з розвиненою туристичною індустрією, формування нових соціально-економічних підходів до стратегії розвитку національного туристичного комплексу і системи управління туристичними процесами як на державному, так і на регіональному рівнях.

Умовою ефективного розвитку в'їзного туризму є чіткий розподіл повноважень між центральними та регіональними галузевими органами влади, а також між органами виконавчої влади та місцевого самоврядування. Доцільним є делегування органам місцевого самоврядування повноважень щодо розвитку місцевого туризму: створення регіональних туристичних корпорацій, туристичних інформаційних центрів, розбудови інфраструктури, залучення інвестицій тощо. Ефективному здійсненню делегованих повноважень може сприяти створена на рівні центрального органу виконавчої влади в галузі туризму робоча група фахівців, що на основі нормативно-правової бази України з урахуванням зарубіжного досвіду розроблятиме конкретний план заходів для кожного окремого туристичного регіону та дасть змогу втілити його в життя.

Заходами щодо удосконалення системи регулювання розвитку туризму, у тому числі, і в'їзного, можуть також стати:

- cтворення служби обліку й охорони туристичних ресурсів, в компетенцію якої б входило складання карт туристичних ресурсів кожної області, оцінка їх у балах, визначення першочерговості їх освоєння, розробка системи заходів щодо охорони природних ресурсів і відновлення пам'ятників культури;
- створення регіональних служб визначення попиту та реклами (особливості географічного положення, природних умов, унікальність культурної спадщини тощо зумовлюють необхідність визначення попиту і рекламування у кожному конкретному регіоні);
- вирішення питання підготовки управлінських кадрів в галузі туризму [11].

<<< назад | зміст | вперед >>>