<<< назад | зміст | вперед >>>

В’їзний туризм

Розділ ІІ. Міжнародне та державне регулювання в’їзного туризму

§2.4. Нормативно-правове регулювання в’їзного туризму

Законодавство в галузі туризму носить комплексний характер. Тому до систематизації нормативно-правових актів в галузі туризму може бути застосовано декілька підходів. За юридичною силою нормативно-правових актів законодавство, що регулює туризм, представляє собою вертикальну ієрархічну систему, структура якої обумовлена структурою органів законодавчої та виконавчої влади, що мають нормотворчі повноваження з регулювання питань у сфері туризму. Відповідно до цього може бути виділено три рівні нормативно-правових актів: конституційні, законодавчі та підзаконні.

За предметом регулювання нормативно-правові акти України в сфері туризму можна поділити на загальні й спеціальні. Загальні характеризуються тим, що предмет їх регулювання досить широкий та охоплює як туристичні, так і інші суспільні відносини. Спеціальні - акти, які цілком присвячені питанням туризму.

За характером правового регулювання - на матеріальні та процесуальні. Нормативно-правові акти України в сфері туризму матеріального характеру - акти, що містять матеріальні норми права: встановлюють права й обов`язки, а також відповідальність учасників відповідних відносин. Джерела системи законодавства України про туризм процесуального характеру регулюють процесуальні відносини в сфері туризму: надання дозволів на право здійснення туристичного супроводу, ліцензування діяльності в сфері туризму, сертифікацію турпослуг, порядок в`їзду та виїзду громадян України, іноземних громадян та осіб без громадянства з метою туризму, захист прав і свобод людини та громадянина в сфері туризму тощо.

Поряд з цим, усю сукупність нормативно-правових актів з питань туризму можна об'єднати в чотири групи: Конституція України, законодавство України про туризм загальної дії, спеціальне законодавство України про туризм та міжнародно-правові акти в сфері туризму. До першої групи належить Конституція України, що є основою законодавства про туризм, норми якої регламентують найважливіші відносини в сфері туризму. Другу групу становить законодавство, яке регулює як туристичні, так і інші суспільні відносини, тобто так зване законодавство загальної дії, та створює умови для реалізації людиною і громадянином права на свободу пересування, відпочинок та інших суміжних прав і свобод у туристичних подорожах. До третьої групи віднесено спеціальне законодавство України про туризм, що охоплює Закон України "Про туризм", постанови Верховної Ради України з питань туризму, Укази Президента України та постанови Кабінету Міністрів України щодо туризму, відомчі акти державних компетентних органів з питань туризму. За роки існування туризму міжнародним співтовариством були напрацьовані принципи й норми, що регулюють питання у сфері туризму. Четверта група включає в себе міжнародні договори (двосторонні) України в сфері туризму; міжнародні конвенції, що регламентують порядок надання турпослуг, здійснення туристичних формальностей; рішення міжнародних недержавних організацій з питань туризму тощо [12].

Для регулювання в'їзного туризму особливе значення має дотримання міжнародно-правових актів в галузі туризму, якими керується більшість країн світу. Основними з них є [2]:

1. Загальна декларація прав людини, прийнята Генеральною Асамблеєю ООН у 1948р. В її преамбулі визначається, що цей документ - це "...завдання, до виконання якого повинні прагнути всі народи і всі держави з тим, щоб кожна людина і кожний орган суспільства завжди, маючи на увазі цю Декларацію, прагнули шляхом освіти сприяти поважанню цих прав і свобод і забезпеченню, шляхом національних і міжнародних прогресивних заходів, загального і ефективного визнання і здійснення їх як серед народів держав-членів Організації [Об'єднаних Націй - Авт.], так і серед народів територій, що перебувають під їх юрисдикцією."

2. Статут Всесвітньої Туристичної Організації (ВТО), прийнятий у Мехіко у 1970р. з приводу створення даної організації, основною метою якої є сприяння розвитку туризму для внеску в економічний розвиток, міжнародне взаєморозуміння, мир і процвітання, всезагальну повагу та дотримання прав людини та основних свобод для усіх людей не залежно від раси, статі, мови та релігії.

3. Манільська декларація по світовому туризму, прийнята Всесвітньою конференцією по туризму, яка проходила в Манілі (Філіппіни) з 27.09. по 10.10. 1980р. Документ визнає туризм як діяльність, що відіграє важливе значення в житті народів, одну з основних галузей світової економічної діяльності, позитивний та постійний фактор, що сприяє взаємному пізнанню і розумінню, одну з основ для досягнення більш високого рівня поваги і довіри між усіма народами світу. У зв'язку з цим у Декларації зазначено, що обов'язок суспільства - надавати своїм громадянам реальні, ефективні і недискримінаційні можливості доступу до туризму, а міжнародне співробітництво в області туризму повинно бути таким, при якому поважаються індивідуальні особливості народів та основні інтереси держав. Ці тези закладають принципи розвитку іноземного (в'їзного та виїзного) і внутрішнього туризму.

4. Гаазька декларація по туризму, котра була прийнята на міжпарламентській конференції в Гаазі, 14 квітня 1989р. Результатом її діяльності стало прийняття основних принципів, на яких повинен основуватись подальший розвиток туризму, до чого і були закликані парламенти, уряди, державні та приватні організації, асоціації та установи, що відповідають за туристичну діяльність, професіонали в галузі туризму, а також самі туристи. Сформульовані Декларацією принципи полягають в наступному:

- оскільки туризм став повсякденним явищем, усім урядам слід прагнути до зміцнення миру та безпеки на національному, регіональному та міжнародному рівнях, що є найважливішою умовою розвитку внутрішнього та міжнародного туризму;
- за умов реалізації різноманітних заходів, спрямованих на забезпечення належних умов для розвитку туризму, він може стати ефективним засобом сприяння соціально-економічного зростання усіх країн;
- основною умовою розвитку туризму є незіпсоване природне, культурне та людське оточуюче середовище;
- яскраво виражений гуманний характер туризму передбачає приділення уваги специфічним проблемам самих туристів, не зважаючи на те, резидентами якої країни вони є;
- право кожної людини на відпочинок і вільний час, право вільно подорожувати, що підлягає розумним обмеженням, повинно отримати загальне визнання;
- розвиток туризму вимагає спрощення процедури поїздок;
- обов'язковою умовою розвитку туризму є безпека і захист туристів, повага їх гідності;
- тероризм являє собою реальну загрозу туристам та їх пересуванням, а тому повинен переслідуватись і каратись без терміну давності;
- якість туризму залежить від якості послуг, що надаються, тому необхідно приділяти увагу забезпеченню галузі висококваліфікованими кадрами;
- туризм повинен плануватися державною владою на комплексній та послідовній основі, у зв'язку з чим необхідно розширяти права і обов'язки туристичних адміністрацій, створювати справжню туристичну політику, розвивати міжнародне співробітництво.

5. Балійська декларація по туризму, прийнята на Другому міжнародному форумі "Парламенти та місцеві органи влади - відповідальні за розробку туристичної політики", що відбувся на о.Балі (Індонезія ) у вересні 1996р. В декларації вказано на основоположні принципи розробки туристичної політики, серед яких: націленість на підтримку добробуту місцевого населення та охорону довкілля; збалансованість інтересів туристів та місцевих громад; ретельне планування; збільшення доходів та поліпшення якості життя місцевого населення; паритетна участь в розвитку туризму центральної і регіональної влади, приватного сектору, місцевого населення, підтримка усіх ініціатив; поєднання принципів централізації та децентралізації; сприяння формуванню економічних зв'язків між країнами; тісне співробітництво між державними органами та приватним сектором.

6. Сеульська декларація "Мир і туризм", прийнята на чотирнадцятій Генеральній асамблеї Всесвітньої туристичної організації в м.Сеул 27.09.2001р. проголошує практичні принципи, що сприяють встановленню миру у всьому світі на основі розвитку міжнародного туризму.

7. Міжнародна готельна конвенція стосовно укладання контрактів власниками готелів та турагентами від 15.06.1979 р. - регулює порядок перебігу даних процесів на міжнародному рівні, встановлюючи для членів міжнародних та національних готельних асоціацій та асоціацій туристичних агентств загальні правила.

8. Директива ЄЕС від 13.05.1995 щодо підписання турагентом та клієнтом типового контракту.

9. "Розвиток туризму" - резолюція конференції ООН по міжнародному туризму і подорожам, яка пропонує урядам країн ряд заходів щодо удосконалення організації туризму, технічного співробітництва між країнами в цій сфері, контролю за діяльністю туристичних агентств, лібералізації питання стосовно надання іноземної валюти для подорожей, прав іноземних туристів, зниження міжнародних тарифів для усіх видів транспорту, забезпечення права вільного пересування, заохочення та сприяння подорожам з освітніми, науковими, культурними та спортивними цілями тощо.

Відкриття руху на регулярних міжнародних маршрутах регламентується двосторонніми урядовими угодами, а транзит через треті країни вимагає дозволу Комітету з транспорту при Європейській економічній комісії ООН (ЄЕК). Для спрощення договорів на міжнародні перевезення в рамках Женевської конвенції від 1 березня 1973 р. прийнята Конвенція про договір міжнародного автомобільного перевезення пасажирів і багажу. Подальші спрощення міжнародних перевезень зафіксовані Гаазькою (1989 р.) декларацією по туризму і Шенгенскою угодою для членів Європейського союзу.

Організація туристських перевезень у рамках країн СНД регулюється постановою Міжпарламентської асамблеї держав - учасниць СНД "Про основні принципи співробітництва держав - учасниць СНД в області туризму" від 29 жовтня 1994 р. і іншими актами.

Відповідно до Європейської угоди про нерегулярні міжнародні перевезення пасажирів автобусами (АСОР), прийнятої у Дубліні 26 травня 1982 р., для нерегулярних міжнародних пасажирських перевезень у країнах Східної і Західної Європи використовується контрольний документ (листи поїздок), що повинен знаходитися на борту автобусу.

Вищевказані документи закладають основоположні принципи розвитку міжнародного туризму в країнах-членах міжнародних організацій. Керується ними у своїй законотворчій діяльності і Україна, для якої міжнародні договори та декларації становлять правову основу міжнародного співробітництва в галузі туризму.

Окрім того, базисом для поточного законодавства, у тому числі, в галузі туризму, виступає Конституція України. Усі закони та інші нормативні акти, що приймаються в нашій державі, мають випливати з Конституції та не суперечити їй.

Правову базу розвитку туризму країни, у тому числі, і в'їзного, закладено Законом України "Про туризм". Він є основоположним законодавчим актом, що визначає загальні правові, організаційні, виховні та соціально-економічні засади реалізації державної політики в галузі туризму, всебічно регламентує туристичну діяльність в Україні, створює умови для стимулювання ділової активності суб'єктів туристичного підприємництва, забезпечує оптимальний рівень державного регулювання процесу розвитку вітчизняного туризму. Законом України "Про туризм" в'їзний туризм, а також розширення міжнародного співробітництва та утвердження України на світовому туристичному ринку проголошуються одними з основних пріоритетних напрямів державної політики у цій сфері [10]. Закон декларує наміри щодо створення сприятливих для розвитку туризму умов шляхом спрощення та гармонізації податкового, валютного, митного, прикордонного та інших видів регулювання, приведення законодавчої бази розвитку туризму у відповідність міжнародним стандартам.

Хоча Закон України "Про туризм" відповідає стандартам правового регулювання туризму в Європі, ряд експертів відмічає, що в ньому відсутні процедури і механізми його застосування у підзаконних нормативно-правових актах, розробки потребують норми щодо фінансових гарантій діяльності туроператорів і турагентів, статусу індивідуальних засобів розміщення, ліцензійних умов діяльності тощо. Водночас Закон регулює туристичну діяльність загалом, не враховуючи особливостей окремих її сфер (зокрема і в'їзного туризму). Є нагальна потреба розробки законів щодо розвитку окремих видів туризму, серед яких особливо актуальними є в'їзний та сільський.

Попри вказані недоліки Закон України "Про туризм" став правовим підґрунтям для розробки цілого комплексу нормативно-правових джерел, який складають закони України, Укази Прездента України, постанови Кабінету Міністрів України та інші нормативно-правові акти, що регламентують конкретні аспекти туристичної діяльності. Відносини в галузі туризму регулюються адміністративним, цивільним, господарським, міжнародним та іншими галузями права.

До нормативно-правових актів загального характеру, що регулюють відносини в галузі туризму, можна віднести Закони України:

- "Про захист прав споживачів", що є основою державного регулювання безпеки товарів і послуг з метою захисту людини, її майнового та природного середовища;
- "Про порядок здійснення розрахунків в іноземній валюті";
- "Про страхування";
- "Про рекламу";
- "Про державний кордон України";
- "Про охорону навколишнього природного середовища";
- "Про правовий статус іноземців";
- "Про підприємництво";
- "Про підприємства в Україні";
- "Про охорону культурної спадщини";

а також постанови Кабінету Міністрів України:

- "Про Правила в'їзду іноземців та осіб без громадянства в Україну, їх виїзду з України і транзитного проїзду через її територію";
- "Про затвердження Правил оформлення іноземцям віз для в'їзду в Україну, виїзду з України та транзитного проїзду через її територію" та інші.

Майнові відносини в галузі туризму, засновані на рівності, автономії свободи і майновій самостійності їх учасників, регулюються Цивільним та Господарським кодексами України з урахуванням особливостей, встановлених Законом України "Про туризм".

До норм спеціального законодавства, котрі регулюють туристичну діяльність в Україні, належать:

1. Закон України від 5.10.2000р. №2026-ІІІ "Про курорти".
2. Указ Президента України від 10.08.1999р. № 973/99 "Про Основні напрями розвитку туризму в Україні до 2010 року".
3. Указ Президента України від 21.09.1998р. № 1047/98 "Про день туризму".
4. Указ Президента України від 02.03.2001р. № 127/2001 "Про підтримку розвитку туризму в Україні".
5. Указ Президента України від 22.11.2001р. № 1132/2001 "Про реорганізацію державного комітету молодіжної політики, спорту і туризму України".
6. Указ Президента України від 14.12.2001р. № 1213/2001 "Про заходи щодо забезпечення реалізації державної політики у галузі туризму".
7. Постанова Кабінету Міністрів України (далі ПКМУ) від 12.07.2005р. № 564 "Про утворення Державної служби туризму і курортів".
8. ПКМУ від 21.12.2005р. № 1251 "Про затвердження Порядку організації виїзду дітей за кордон на відпочинок та оздоровлення".
9. ПКМУ від 13.02.2006р. № 132 "Про затвердження Положення про Державну службу туризму і курортів".
10. ПКМУ від 12.05.2004р. № 612 "Про затвердження Програми розбудови туристичної інфраструктури за напрямками національної мережі міжнародних транспортних коридорів та основних транспортних магістралей у 2004-2010 роках".
11. ПКМУ від 15.05.2003р. № 727 "Про затвердження Типових положень про управління (відділ) з питань туризму і курортів обласної, Київської та Севастопольської міської державної адміністрації та про відділ з питань туризму і курортів районної, районної у м.Києві та м.Севастополі державної адміністрації".
12. ПКМУ від 29.01.2003р. № 133 "Про затвердження Програми розвитку Криму як цілорічного загальнодержавного та міжнародного курортно-рекреаційного і туристичного центру".
13. ПКМУ від 29.04.2002р. № 583 "Про затвердження Державної програми розвитку туризму на 2002-2010 роки".
14. ПКМУ від 29.04.1999р. № 728 "Про заходи подальшого розвитку туризму".
15. ПКМУ від 05.01.1998р. № 9 "Про Комплексну програму соціально-економічного розвитку Великої Ялти як курорту загальнодержавного значення".
16. Наказ Державної туристичної адміністрації України від 06.06.2005р. № 50 "Про затвердження Порядку оформлення ваучера на надання туристичних послуг та його використання".
17. Наказ Державної туристичної адміністрації України від 24.09.2004р. № 83 "Про затвердження Положення про порядок видачі дозволів на право здійснення туристичного супроводу фахівцям туристичного супроводу".
18. Наказ Міністерства освіти і науки України від 11.05.2004р. № 379 "Про затвердження Положення про Всеукраїнську координаційно-методичну раду з питань розвитку дитячо-юнацького туризму, краєзнавства й екскурсій".
19. Наказ Державної туристичної адміністрації України, Державного комітету статистики України від 12.11.2003р. № 142/394 "Про затвердження Методики розрахунку обсягів туристичної діяльності".
20. Наказ Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва, Державної туристичної адміністрації України від 14.11.2002р. №121/83 "Про затвердження Порядку контролю за додержанням ліцензійних умов провадження господарської діяльності з організації іноземного, внутрішнього, зарубіжного туризму, екскурсійної діяльності".
21. Наказ Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва, Державного комітету молодіжної політики, спорту і туризму України від 17.01.2001р. № 7/62 "Про затвердження Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з організації іноземного, внутрішнього, зарубіжного туризму, екскурсійної діяльності".
22. Наказ Міністерства освіти України від 06.04.1999р. № 96 "Про затвердження Правил проведення туристських подорожей з учнівською та студентською молоддю України".
23. Наказ Державного комітету України по туризму від 10.07.1996р. №33 "Про затвердження Положення про пошуково-рятувальні служби суб'єктів туристичної діяльності, що спеціалізуються на організації туристичних подорожей з використанням активних форм пересування туристів" та інші [10].

Подальший розвиток законодавчої бази розвитку туризму, зокрема, в'їзного, необхідно здійснювати на комплексній основі, брати до уваги всі аспекти законодавства, що стосуються інших секторів, таких як транспорт, зайнятість, охорона здоров'я, сільське господарство, зв'язок та ін.

Необхідним вважається також прийняття законів, які забезпечать ефективне функціонування галузі: "Кодексу туризму", "Концепції розвитку українських курортів", а також внесення окремих поправок до законів України "Про туризм", "Про місцеве самоврядування" (щодо функцій органів місцевого самоврядування в галузі туризму) тощо.

<<< назад | зміст | вперед >>>