Яцук Н.В.
Науково-виробничий журнал
"Держава та регіони". - Серія: Державне управління. - 2009. - №3.

Поняття державного регулювання сфери рекреації

Анотація. У статті досліджено поняття державного регулювання рекреаційної сфери та розглянуто співвідношення понять “державне управління рекреаційною сферою”, “регулювання рекреаційної сфери” й “менеджмент рекреації”.

Ключові слова: рекреаційна сфера, рекреаційний ринок послуг, державне управління, державне регулювання, менеджмент.

І. Вступ. Перший і головний фактор виробництва – робоча сила. Після віддачі значної порції праці робітник має відтворити робочу силу для наступного виконання трудової функції. У ширшому значенні проблема її відтворення пов’язана зі зміною поколінь робітників, коли наступні робітники, які більш обізнані щодо нових знарядь праці й мають кращі професійні якості, змінюють попереднє покоління працівників.

Виробництво – це завжди взаємодія трьох основних факторів: робочої сили, предмета праці та засобів праці, які мають відповідати одне одному. Технічно оновлене виробництво має отримати відповідно підготовленого працівника [9].

Це потребує не тільки постійного відтворення якостей контингенту населення, яке працює, а й зумовлює об’єктивну необхідність відтворювального процесу майбутнього покоління.

Складовою процесу відтворення та передумовою довготривалого економічного зростання є відновлення природних ресурсів і середовища перебування людини. Процес відтворення є основною умовою соціально-економічного розвитку держави, що доводить необхідність вивчення процесу державного регулювання відтворювальною діяльністю ресурсно-трудової бази. Отже, рекреація (у перекладі з лат. recreatо означає “відтворення”) є необхідною умовою прогресивного розвитку економіки держави. Cаме рекреація розкриває сучасний зміст вимог відтворювального процесу й призводить до руйнації існуючого до сьогодні стереотипу, що залишився у спадок від адміністративно-командної системи.

Більшість економічно розвинутих держав приділяє значну увагу регулюванню позаробочої діяльності своїх громадян, розвиваючи рекреаційну сферу і, таким чином, вкладаючи інвестиції в людину, у результаті чого отримують інноваційні дії, на які здатні їх працівники (виробнича сила), що позитивно впливає на економічний розвиток виробництва. Регулювання рекреаційної сфери приводить у відповідність усі складові виробництва: робочу силу, засоби виробництва та предмет праці.

Відтворювальний процес, що покладений на рекреаційну сферу й відображається в гарантованому праві на відпочинок та санаторно-курортне лікування, у сучасних умовах не зовсім відповідає двом складовим – предмету та засобам праці, про що свідчать такі тенденції:

1. За статистичними даними, відбулося зниження показника умовного здоров’я населення з 62,6% у 1990 р. до 26,1% у 2006 р. [7].
2. Скорочення та навіть зведення нанівець можливості працювати чоловікам та жінкам працездатного віку через швидкий технологічний розвиток, “третю промислову революцію” та ринкову економіку [10].
3. Загроза існуванню самої людини, що прихована в її біологічній еволюції як високоактивного організму, що швидко відновлює фізичний стан і проблематично психічний. Науково-технічна революція різко підвищила енергоозброєність людини у сфері виробництва, побуту, скоротила частку фізичних навантажень і різко збільшила частку інтелектуальних та емоційних. Рівновага енергетичного балансу на сьогодні також зведена нанівець, тому що в минулому столітті 94–99% трудових витрат здійснювались за рахунок м’язових зусиль людини в робочий час. Інтелектуалізація праці та збільшення психоемоційного навантаження сьогодні веде до нервового напруження, яке не тільки не може врівноважитися фізичними навантаженнями, а й має тенденцію до накопичення та вимагає активної психофізичної діяльності, яка досягається не вилученням з оточуючої обстановки, а її зміною, не ізоляцією від джерел інформації, а зміною характеру інформації, не емоційним та інтелектуальним спокоєм, а зміною вражень, оскільки цього потребують механізми центральної нервової системи.
4. При різкій зміні характеру витрат продуктивних сил характер відновлювальної діяльності не змінився – це фізичний спокій під час відпочинку та інтенсивне харчування, тобто реалізація відновлювальної форми життєдіяльності прямо протилежна дійсним потребам сучасної людини. Така тенденція зберігається та вже становить серйозну загрозу [5]. Все це порушує діалектичну єдність витратної та відновлювальної життєдіяльності людини, яка при зміні характеру витрат потребує зміни в характері відновлювальної форми людської життєдіяльності, а також при збільшенні інтенсивності праці автоматично потребує збільшення інтенсивності відновлення, що є запорукою розвитку продуктивних сил людини. Без примноження виробничих сил людини, що є ресурсно-трудовою базою, прогрес неможливий.

Людський організм є саморегулювальною системою, яка орієнтована на відновлення порушених функцій і підтримку тривалості життя. Енергія людського організму – величезна, а тіло є системою, що самозцілюється. Проте сам організм може відновитися тільки за умови, що людина організує для себе не тільки правильний режим роботи, сну, харчування, а й відпочинку та щоденної фізичної активності в розумному обсязі [12].

Отже, існує проблема невідповідності між засобами та предметом праці, що постійно розвиваються, і недостатньою відповідністю якісних характеристик робочої сили, точніше, в їх відтворювальній діяльності, яка як складова виробничого прогресу є об’єктом управління держави. Таким чином, виникає нагальна потреба в дослідженні державного впливу на відтворювальну діяльність робочої сили засобами регулювання рекреаційної сфери. Це потребує об’єктивної необхідності розмежування таких термінів понятійно-категоріального апарату, як “державне управління рекреаційною сферою”, “державне регулювання рекреаційною сферою” та “рекреаційний менеджмент”.

II. Постановка завдання. Мета статті – дослідити поняття “державного регулювання рекреаційної сфери” та визначити співвідношення понять “державне управління рекреаційною сферою”, “державне регулювання рекреаційної сфери” та “рекреаційний менеджмент”.

III. Результати. При визначенні поняття “управління рекреаційною сферою” зазначимо, що більшість авторів не приділяє належної уваги тому, що рекреаційна сфера має у своєму складі два різні суб’єкти, які здійснюють рекреаційну діяльність:

1) індивід – група-суспільство”;
2) організатори рекреаційної діяльності.

З одного боку, суб’єкт з потребами в добовій, щотижневій, щоквартальній, щорічній рекреаційній діяльності і є споживачем, який формує попит, з іншого – суб’єкт, що задовольняє потреби, створює пропозицію через продукування відповідного товару. Обмін між суб’єктами здійснюється через рекреаційні послуги – продукт, який формує ринок рекреаційної сфери. Послуги створюються певною комбінацією галузей, які й утворюють рекреаційну сферу (рис. 1).

Рис. 1. Схема взаємозв’язку суб’єктів рекреаційної діяльності

Сучасне розуміння рекреації полягає в постійному збалансуванні психофізіологічних та інтелектуально-духовних навантажень і постійному розвитку психофізіологічних та інтелектуально-духовних сил кожного члена суспільства з метою забезпечення його участі в соціально-економічному прогресі.

Виходячи із сучасного поняття рекреації та діяльності суб’єктів рекреаційного процесу, можна зробити висновок, що стосовно споживача рекреаційних послуг держава здійснює соціальну політику, а стосовно організаторів відпочинку – політику економічну. Отже, рекреаційна сфера потребує державного регулювання за двома напрямами – розвитку рекреаційної діяльності суспільства й розвитку економічної галузі (рис. 2).

Рис. 2. Схема здійснення державного регулювання суб’єктів рекреації

Державне управління – це управління суспільством для досягнення такої основної мети, як підтримка соціоекономічної рівноваги інформаційного суспільства в сучасних ринкових умовах шляхом встановлення партнерських відносин між суспільством, владою та бізнесом. Суспільство – це активні творчі суб’єкти економічного життя держави. На формування та розвиток відповідних соціально-економічним умовам потреб громадян спрямовує свою діяльність рекреаційна сфера.

Отже, державне регулювання рекреаційною сферою стає необхідною умовою для виконання основного завдання державного управління – забезпечення соціокультурної рівноваги суспільства. Адже, за твердженням В. Авер’янова, поняття “державне регулювання” виокремлюється з трактувань поняття “державне управління”. На рівні загальносоціальної системи управління застосовується широке трактування “державного управління” як сукупності всіх видів діяльності органів держави, тобто означає фактично всі форми реалізації державної влади загалом. Це відокремлює державні суб’єкти управлінського впливу від недержавних суб’єктів. Для такого тлумачення найчастіше у вітчизняній науковій літературі використовують термін “державне впорядкування” (або регулювання) суспільних процесів, оскільки це передбачає визначення всієї сукупності напрямів і форм реалізації влади з боку держави та в інтересах організаційного впливу на життєдіяльність суспільства [3].

Регулювання починається з питання про те, що є правильно і неправильно, яке виходить зі слова “управляти” (правило, правий, правильний) – діяти, керувати, організовувати так, як правильно. У самому понятті споконвічно укладена необхідність знання правильності, правильного стану речей. Тому поняття “виправляти”, наприклад, означає процес перетворення неправильного на правильне. Регулятивний означає “порядок”, що вносить, планомірність у що-небудь [6].

Термін “регулювати” (лат. reguło – правило, впорядковую) у словнику іншомовних слів трактується так:

- упорядковувати, вносити порядок, систему в якусь діяльність, управляти чимось, підкоряючи його відповідним правилам, певній системі;
- встановлювати правильну взаємодію частин механізму; домагатись нормальної роботи машини, установки, механізму тощо;
- забезпечувати злагоджену взаємодію складових деталей.

Виходячи з цього, регулювати означає:

- підкоряти певному порядкові, правилу;
- встановлювати правильну, необхідну для роботи взаємодію частин єдиного механізму, визначеної цілісності, якою у рекреаційній сфері є рекреанти (населення – зі сторони споживання послуг) та рекреатори (організатори рекреаційних послуг).

Розуміння “регулювання” як втручання видається важливим для розуміння сутності регулювання. Поняття “регулювання” слід розуміти виключно в контексті поняття “втручання” в діяльність суспільства, але таке, що повинно мати соціально виважену мету – життєзабезпечення держави та задоволення інтересів більшості громадян, що є соціальною цінністю держави.

Держава визначає певну соціальну місію, задає певний вектор дій суспільства й держави, які узгоджується з міжнародним Законом про права людини та встановлюють відповідні норми в Основному законі прямої дії Конституції України, зокрема статті 23, 54, 43, 49 та 50, гарантуючи розвиток особистості, захист інтелектуальної власності, здорових умов праці та гарантованого відпочинку, охорону здоров’я та довкілля. Статті 13 Конституції гарантує право суб’єктів усіх форм власності і господарювання, підтверджуючи соціальну спрямованість економіки [1].

Закони, нормативні акти та положення, що стосуються природокористування (Земельний кодекс України), ведення підприємницької діяльності (Цивільний і Господарський кодекси), створення оздоровчих послуг (Закон “Про курорти”), організації рекреаційних підприємств (Закони “Про власність”, “Про підприємництво”, “Про ліцензування певних видів господарської діяльності”), є галузевими законодавчими актами прямої дії. Ці юридичні й правові норми є ідеологічними носіями та виразниками управління рекреаційною сферою з боку виробників послуг рекреаційної сфери, тоді як Закон “Про страхування”, Кодекс законів про працю України фіксують норми, що управляють рекреаційною сферою з боку споживачів її послуг.

Усі інші законодавчі акти спрямовані на підтримання визначених державних векторів діяльності, зафіксованих у Конституції та галузевих нормативних актах і призначених для нівелювання відхилень рекреаційного процесу відповідно до визначеної мети, тобто вони регулюють цей процес, забезпечуючи діяльність природного комплексу, створюючи спеціалізовані території, інженерні споруди, транспортні зв’язки та комунікаційні мережі, будови різного призначення, забезпечуючи створення й надання рекреаційних послуг для організаторів відпочинку та регулюючи процес споживання рекреаційних послуг групами населення, такі як інструкції про права отримання путівок, отримання пільг на курортні путівки тощо. Так, використовуючи напрацювання В.В. Горлачука та О.М. Гайдаєнко [4], процес регулювання рекреаційної сфери схематично можна подати так (рис. 3).

Рис. 3. Схематичне зображення процесу регулювання рекреаційної діяльностї суспільства

Сутність поняття “регулювання” вносить такий зміст у регулювання рекреаційної сфери, як “упорядкування засобами норм та правил взаємозв’язку галузевих комплексів для забезпечення відтворювальної життєдіяльності суспільства з метою забезпечення прогресу”. Позиції, визначені стрілками, демонструють виправлення (врегулювання) відхилень від поставленої мети як з боку організаторів відпочинку (рекреаторів), так і з боку рекреантів (населення, яке відпочиває). Так, зміни до Закону “Про туризм” усунули ряд недоліків суб’єктів туристичної діяльності, запровадивши відповідні контрольні органи у сфері рекреаційної діяльності, зокрема Державну службу туризму й курортів, яка врегульовує якість надаваних послуг рекреаційними установами, тоді як щорічний наказ Міносвіти України про організацію відпочинку й оздоровлення дітей і підлітків регулює дитячу рекреацію.

Проте необхідно зазначити, що на сьогодні єдиного нормативного акта, що визначає рекреаційну діяльність, не існує. Натомість рекреаційна діяльність є уособленням нормативно визнаних видів діяльності: курортної та лікувально-оздоровчої, фізкультурно-оздоровчої та культурно-розважальної. Основою рекреаційної діяльності виступають природні ресурси (земля, лісові, водні та кліматичні ресурси), використання яких теж регулюється окремими законодавчими актами. Складність в управлінні сферою рекреації викликає й наявність установ різної форми власності, і їх належність до різних відомств. Технічні системи (водо-, газо-, електрозабез-печення) більшою мірою регулюють місцеві органи влади (рис. 4).

Рис. 4. Суб’єкти рекреаційної сфери в ієрархічній послідовності

Отже, Загальна декларація прав людини та Конституція України, Закони “Про курорти”, “Про туризм”, “Про фізкультуру і спорт” та інші галузеві акти виступають як управлінське рішення і встановлення основної мети досягнення, яка є досить тривалою, але не перманентною. Деталізація цього процесу адекватна щодо змін, які відбуваються в життєдіяльності суспільства, має місце на рівні підзаконних правових актів і теж є формою регуляторної діяльності держави у сфері рекреації.

Зазначимо, що регулювання здійснюється не тільки законодавчими та підзаконними актами, а й системою організаційно-господарських, правових, соціально-економічних, екологічних та інших заходів. Тому доцільно зауважити, що регулювання рекреаційною сферою – це система організаційно-господарських, правових, соціально-економічних, екологічних заходів держави, що відображають реакцію на зміни життєвих стандартів, які відбуваються в суспільстві з метою досягнення визначеної мети.

Таким чином, державне регулювання сфери рекреації – це сукупність напрямів, форм реалізації організаційного впливу державної влади через державних і недержавних суб’єктів на рекреаційну діяльність суспільства з метою досягнення поставлених державою цілей, узгоджених з міжнародними стандартами якості та рівня життя.

У західній економічній літературі термін “регулювання” має два значення. У широкому розумінні слова він ототожнюється з державним втручанням в економіку в цілому, у вузькому – здебільшого з адміністративно-правовою регламентацією діяльності бізнесу. Крім державного, вирізняють регулювання з боку недержавних, у тому числі громадських організацій (різних асоціацій, товариств споживачів та інституціональних установ – товарних бірж, комерційних банків, бірж цінних паперів, інформаційних центрів, рекламних агентств).

В.Я. Малиновський визначає поняття державного регулювання як економічний метод державного управління, який є системою типових заходів законодавчого, виконавчого й контрольного характеру, що здійснюються відповідними державними органами та громадськими організаціями з метою стабілізації й пристосування існуючої соціально-економічної системи до постійно змінюваних умов. Основними об’єктами державного регулювання є: діловий економічний цикл, господарська структура, умови нагромадження, грошовий обіг, платіжний баланс, ціни, зайнятість, умови конкуренції, наукові дослідження, соціальна політика, підготовка й перепідготовка кадрів, навколишнє середовище, зовнішньоекономічна діяльність [8].

Таке трактування дає змогу визначити державне регулювання сфери рекреації як економічний метод управління, що здійснюється через заходи врегулювання відтворювальної діяльності суспільства, результат якого позначається на економічному розвитку держави.

Вплив держави через систему заходів законодавчого, виконавчого та контрольного характеру на платоспроможність населення щодо отримання рекреаційних послуг, конкурентоспроможність рекреаційних установ, підготовку кадрів для ведення рекреаційного бізнесу – усе це становить процес, який забезпечуватиме виконання завдань управлінських рішень держави з метою отримання економічного ефекту від рекреаційної сфери, тобто це заходи державного економічного методу управління, що мають особливе значення, з переходом рекреаційної сфери на ринкові умови.

Ринкові умови, у яких функціонує сучасний рекреаційний ринок, зміна характеру праці та стандарту відпочинку, розпад Союзної рекреаційної системи зі зміною централізованого керівництва – усе це поставило підприємства вітчизняного рекреаційного комплексу перед проблемою прийняття рішень про їх існування, економічний розвиток. Перед органами управління рекреаційної системи України постало завдання виконання таких функцій, як: прогнозування, планування, організація, мотивація, координація та контроль у підпорядкованих їм регіонах. Зазначені функції господарського управління позначаються терміном “менеджмент” – наука про мистецтво управління [11].

Визначення попиту на рекреаційні території та певні види рекреаційних послуг; можливості просування певних видів послуг на ринок, виявлення економічно вигідних ре-жимів користування природними чи культурними ресурсами; узгодження інтересів бізнесу, влади та населення; забезпечення відповідними професійними кадрами рекреаційних підприємств; визначення необхідності інвестицій у людський потенціал з метою підвищення продуктивності праці за рахунок відстрочення процесу стомлення; науковий аналіз процесів і явищ у суспільстві та навколишньому середовищі – такі управлінські завдання передують прийняттю рішень, що коригують вектори поставленої мети, тобто регулюванню, але при цьому розмежовують поняття “управління рекреаційною сферою” та поняття “рекреаційного менеджменту” (рис. 5).

1 – рекреаційний менеджмент; 2 – регулювання рекреаційної сфери; 3 – державне управління рекреаційною сферою
Рис. 5. Гіпотетична модель управління рекреаційною сферою

Отже, рекреаційний менеджмент – наука про мистецтво управління рекреаційним господарством, тобто міжгалузевим рекреаційним комплексом держави та визначених її територій, яке виявляється в умінні визначати цілі та завдання регіонів і, використовуючи методологію управління, досягати стратегічних та тактичних цілей, що спрямовують розвиток рекреаційної сфери, тобто ув’язують на вигідних умовах територіальні галузеві кластери, чим позитивно впливають на розвиток територій (регіонів) (рис. 6).

Рис. 6. Схема позицій категорій “управління”, “регулювання”, “менеджмент” у межах рекреаційної сфери

Як показано на схемі (рис. 4), управління вирішує питання: хто управляє й ким, як здійснюється управління, як воно впливає на керованих, чим здійснюється управління? Отже, управління містить три складові: інституції, функції та інструменти. Сутність рекреаційного менеджменту полягає в досягненні поставлених цілей і вирішенні таких завдань управління: формування напряму вектора “де ми?” і “куди іти?”; регулює дії “що треба зробити?”; визначає критерії прийняття рішень “який шлях обрати краще?” та інструменти контролю “куди ми насправді дійшли та які маємо наслідки?” [11].

ІV. Висновки. Таким чином, можна зробити висновок, що категорія “управління” – найширше з понять, оскільки використовується в різних видах людської діяльності, таких як: технічне управління, ідеологічне управління соціальними процесами тощо. З категорії “управління” вирізняється категорія “державне управління”, з якого вирізняється господарське управління, що є категорією “менеджмент”. “Управління”, “державне управління”, “регулювання” та “менеджмент” – не рівнозначні поняття, і їх ототожнення різними науковими школами не є коректним, водночас бачиться можлива цілісність, органічна єдність цих категоріальних понять.

Державне управління рекреаційною сферою визначає мету соціально орієнтованої економіки, а державне регулювання рекреаційної сфери є системою заходів з урегулювання відхилень у процесі досягнення мети. У свою чергу, рекреаційний менеджмент визначає напрям, мету та шляхи їх реалізації, що узгоджуються із цілями управління держави (місія чи національна ідея).

Література

1. Конституція України: прийнята 26.06.1996 р. – К., 1997. – 78 с.
2. Загальна декларація прав людини: прийнята Генеральною Асамблеєю ООН 10.12.1948 р. (Док. ООН/PES/317 А).
3. Авер’янов В.Б. Адміністративне Право України: підручник / В.Б. Авер’янов. – К.: Юридична думка, 2004. – Т. 1: Загальна частина. – 584 с.
4. Горлачук В.В. Теоретико методологічні засади управління раціональним використанням [Електронний ресурс] / В.В. Горлачук, О.М. Гайдаєнко // Наукові праці. – 2007. – Т. 72 : Економічні науки. – Вип. 59. – Режим доступа: http://bibl.kma.mk.ua/pdf/naukpraci/economy/2007/72-59-1.pdf.
5. Зорин И.В. Рекреационная сущность экологического туризма [Електронний доступ] / И.В. Зорин // Теория и практика физической культуры. – 2002. – № 11. – Режим доступу: http://lib.sportedu.ru/press/tpfk/2002N11/Index.htm.
6. Кірсанов В.В. Концептуальные подходы к исследованию педагогических и рекреационных технологий в социально-культурной сфере (основной доклад) [Електронний ресурс] / В.В. Кірсанов. – Режим доступу: http://www.knukim.edu.ua/conferences_2004_proceedings_0.htm.
7. Лікуйтеся, якщо здоров’я вистачить. У Фонді соцстрахування з тимчасової втрати працездатності можна отримати путівку один раз на 50 років // Закон&Бізнес. Влада і закон. – 2007. – № 40 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.zib.com.ua/article/119 2793987852.
8. Малиновський В.Я. Словник термінів і понять з державного управління / В.Я. Малиновський. – К. : Центр сприяння інституційному розвитку державної служби, 2005. – 254 с.
9. Политическая економия : учебник для высших учебных заведений. – М.: Политическая литература, 1990. – 731 с
10. Стеббинс Р.А. Свободное время: к оптимальному стилю досуга (взгляд из Канады) / Р.А. Стеббинс // Социологические исследования. – 2000. – № 7. – С. 64–72.
11. Саак А.Э. Менеджмент в социально-культурном сервисе и туризме: учеб. пособ. / А.Э. Саак, Ю.А. Пшеничных. – СПб.: Питер, 2007. – 512 с.
12. Человеческий организм – саморегулирующаяся система / по материалам: А. Ситель, “Соло для позвоночника” [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.vitaminov.net/rus-exclusive-construction-0-12237.html.

Annotation. The concept of the state regulation of recreation sphere is analyzed and correlation of the concepts of “state regulation of recreation sphere”, “regulation of recreation sphere” and “recreation management” is considered.